随着我国民主政治和市场经济的发展，作为实现国家对社会经济管理的非权利行政的活动态——行政合同在我国社会生活领域大量涌现。对这种新型的合同制度，需要进行规范化研究，尤其是有关行政合同产生背景的重心问题，本文就行政合同产生背景进行探讨。
一、经济体制改革催生公私合作的出现
我国在建国之后一度大力推进经济建设，但由于当时国内外政治环境和国内自然灾害的接连影响，建国初期本就薄弱的经济基础更加难以负荷国民生活生产的需求，为了稳定国内局势，缓解农产品供需的紧张关系，满足国民的基本生活需要，国务院决定对农产品实行统购统销政策，此举限制了当时主要农产品的市场流通途径，由政府对农产品资源进行配置，这种制度设计在当时国内物资匮乏的社会背景下是符合国家与国民利益的，但是统购统销制度虽然在一定时期内缓解了国民经济发展需求的压力，却无法根本改变农业生产落后的事实。
计划经济的弊端限制了国民经济的发展规模与速度，直到十一届三中全会之后，我国进入了以改革开放和社会主义现代化建设为主要任务的历史新时期。经济体制改革要求政府从以往对社会生产的全面管控中收回一只手来，职能上从直接严格管制向间接宏观调控转变，将部分事务交由市场运作，在此基础上我国首创了农村土地承包责任制，这种将土地使用权、自主经营权交由农民的制度设计，实质是一种政府与社会合作的有益尝试，实现了既不改变土地所有权的归属，又能激发民众积极性、促进农业大发展的目的。此后，在我国行又陆续出现了农产品订购合同、国有企业承包经营合同等通过合同形式调整社会生产与经济的公私合作形式。承包合同的形式实现了企业经营机制的转变，工资总额与现实税利挂钩的制度安排为企业注入新活力，深层激发的企业的生产能力，企业经济效益大幅提升，行政合同与其他传统行政行为相比的优越性有目共睹。可以说没有改革开放，没有经济体制改革，就不会有行政合同产生的社会需要。 为了进一步落实依法行政，国务院于2004年3月发文，要求在对行政管理方式进行改革的过程中，充分发挥行政合同等非强制性行政行为的作用。 至此，行政合同成为了我国行政机关广泛采用的一种行政管理手段。
二、我国与西方行政合同产生背景的对比
我国行政合同产生于计划经济向市场经济转变的过程之中。高度集权的管理模式限制了社会经济的自发性成长与协调，整体限制了我国当时生产力的发展，因此政府顺应经济社会的需要，及时调整策略，转变管理思路，让渡出一部分管理职能，借助合同形式，一方面将私人主体纳入行政管理领域，另一方面也是将政府转化为市场主体的合作对象。
与我国行政合同产生背景不同，行政合同在西方国家中由来已久。在法国，几百年中出现了各种重要的行政合同，如军事采购合同、道路建设合同等。这些行政合同在国家建设中发挥了重要的作用。为了让公民能够普遍地、连续地使用公共基础设施，法国因此制定了配套的公共服务法律规则，使国家可以通过合同形式将部分公共服务事务交由私人经营，同时该合同仍在公共服务框架之下运行。 西方推崇的是高度自由的市场经济，他们相信管的最少的政府就是最好的政府，市场自身的机制体系能够解决经济发展中遇到的问题。但是，周期性的经济危机一次次印证自由市场经济存在先天制度缺陷，而且直接导致了诸多社会问题，在市场失灵的局面下人们不得不寄期望于政府高权，由政府介入经济运行，通过有效的行政管理手段引导市场良性运作。如在美国罗斯福“新政”时期，政府通过合同形式将公共工程外包，旨在刺激私人投资、增加社会购买力、复兴经济，同时解决了大批待业人员的就业问题，“一般说来，公共工程是在正常建筑程序下进行的工程，即通过承包合同或建立‘有效账目’的程序进行，而不考虑受雇人的经济状况。”
对比我国与西方国家行政合同的产生背景，可以看到，我国行政合同的兴起是基于严格计划管控向自由市场经济转变的改革过程，政府已经习惯插手干预社会经济事务；西方国家的行政合同已有较长的历史，但是在自由市场经济无法克服先天缺陷，频频出现市场调控失灵的情形后，政府不再对市场放任自流，转而采取了“收紧”政策，除了采取立法方式对经济活动进行限制外，还采用与市场主体签订合同的形式对社会经济等方面进行引导和校正，弥补市场自身无法避免的漏洞。
因此，合同作为一种手段，抑或是一种形式，在中西方不同的行政管理环境中发挥着类似的作用，即将公法因素与私法因素结合起来，解决那些单方面无法消化的社会、经济等问题。但有所不同的是，虽然提倡引入市场调节机制，我国行政合同的基调仍然是政府管控；与此相反，西方的行政合同更加重视对市场主体的平等、自由等方面的保护，这种差异为我国在行政合同发展过程中呈现出与域外行政合同理念的不同埋下了伏笔。
作者：刘竹峥 湖北景盛律师事务所整理
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